落实全面从严治党主体责任与制度创新

□法制日报全媒体记者 蒋安杰  

6月19日,中国社科院法学研究所、国际法研究所和深圳市光明区委联合举办的“全面从严治党主体责任课题研究成果发布会”上,作为课题组负责人之一,中国社会科学院国际法研究所所长莫纪宏研究员详细介绍了《中共深圳市光明区委落实全面从严治党主体责任实施办法(试行)》的出台背景、制定经过和重要意义。

那么,这样一个《实施办法》的出台对于全面从严治党来说,有什么样的特殊意义,记者特别专访了莫纪宏研究员。

记者:请你详细介绍一下《实施办法》的出台背景、制定经过、主要内容及创新特点。

莫纪宏:《中共深圳市光明区委落实全面从严治党主体责任实施办法(试行)》是深圳市光明区委委托法学所国际法所法治战略研究部和深圳市光明区纪委监委联合组成课题组研究和起草的,目的是为了在深圳市光明区行政区域内把全面从严治党主体责任抓实抓牢,通过制度创新,使得全面从严治党工作从“宽松软”转向“严紧硬”,真正从基层开始,把全面从严治党的各项要求有效地转化为每一项扎扎实实的具体行动,避免陷入“口号响、难落实”形式主义的窠臼。

记者:你们课题组是如何想到要制定一个专门的规范性文件来细化全面从严治党主体责任的各项要求的?

莫纪宏:党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业全局出发,对加强党的建设作出一系列重大决策部署。2014年12月,习近平总书记第一次提出“全面从严治党”,并将之纳入“四个全面”的战略布局。2015年1月,习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上指出,党风廉政建设责任能不能担当起来,关键在主体责任这个“牛鼻子”抓没抓住。2016年1月,习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出,各级党组织要担负起全面从严治党主体责任。2019年1月,习近平总书记在十九届中央纪委三次全会上发表重要讲话,并对今年推进全面从严治党、推进党风廉政建设和反腐败斗争提出6项具体任务。

落实全面从严治党主体责任,中央并未出台系统性的履行办法,全国各地做法不一,有的地方围绕着全面从严治党主体责任的落实出台一些实施办法,例如,《河南省信阳市全面从严治党主体责任进支部工作实施方案》《中共贵州省烟草专卖局党组关于落实全面从严治党主体责任的实施意见》(黔烟党〔2016〕43号)等等;有的地方出台了与落实全面从严治党主体责任相关的规范性文件,但由于缺少具体的操作措施而使得这些规范性文件无法在实践中有效实施。2018年初,深圳市光明区委研究决定,要在全区范围内把全面从严治党工作落实到位,具体工作从抓主体责任入手,并通过制定规范性文件的方式来进行制度创新,推动全面从严治党工作在基层落实落地。

2018年8月23日,在广东省和深圳市纪委和光明区委主要领导的支持和见证下,光明区纪委监委与中国社科院法学所国际法所签署协议,合作研究制定光明区落实全面从严治党主体责任实施办法,并将课题列为市纪委监委系统2019年度重点改革创新课题,区委主要领导将课题作为书记项目,亲自部署抓落实。

记者:你们课题组在起草《实施办法》过程中所遇到最难的问题是什么?

莫纪宏:课题组一开始并没有打算直接起草一个全面和系统性的《实施办法》,只是想给出一个比较系统的可行的主体责任清单。但后来在研究过程中发现,如果仅仅立足于列出责任清单,可能在实际工作中不容易形成配套的制度,不容易形成有效的工作机制。所以,在课题组完成责任清单的同时,又起草了一个相对全面和系统的规范性文件。这个文件虽然不属于党内法规性质,但能够起到一个制度约束作用。在起草《实施办法》过程中,首先遇到的难题就是如何界定全面从严治党主体责任中的“主体”范围。因为这是《实施办法》的核心,也是全面从严治党能够落到实处的重中之重。课题组在深圳市光明区全区范围内从上到下,在各级党组织中进行了深入调研,最后采取了“三分法”的立法思路,即根据深圳市光明区的党组织分布的具体情况,将所有的全面从严治党主体分为三类:一类是光明区驻区单位党组织;二类是光明区区委各部门、区直单位、区属企业党组织;三类是光明区各街道党工委。并且根据上述“三分法”,又单独制定了三类主体不同的全面从严治党主体责任指标评价标准。

另一个难题就是全面从严治党主体责任的责任范围。这个问题,目前全国各地做法不一样。例如,重庆市划定24项责任清单,广东省列出了3个方面共60项责任清单等等。从已有的主体责任清单来看,有些责任清单仍然存在着照抄照搬上级文件、未能联系本地区实际的不足;也有些责任清单未能按照责任主体的单位性质加以区分,过于泛泛,缺乏针对性,也不够细化。从逻辑上来看,责任之间的逻辑关联、问责中的因果关系、追责与容错的界限等等,都需要在法理上进一步澄清。《实施办法》最后采取了以不同主体来确定责任范围的思路,分别细化了三类责任主体36项、33项、32项评价指标。

记者:这次《实施办法》有哪些制度上的创新点值得其他地方甚至是今后中央一级相似文件制定时参照的?

莫纪宏:该《实施办法》在深入调研研究的基础上,设定了各个层次党组织在全面从严治党方面的主体责任,并针对不同类型的主体设计了不同的责任标准,取得了一些成功经验,值得中央党内法规制定部门在制定全国性的与全面从严治党主体责任相关的党内法规时参照。该《实施办法》有以下几个方面的制度创新措施值得肯定和应当给予必要的关注。

1.清责任主体,层层压实主体责任。该《实施办法》以习近平总书记关于全面从严治党重要指示精神和各类党内规范性文件为依据,明确了各类责任主体及其相应职责定位。其中,责任主体包括区委、街道党工委、区直单位和区属企业党组织、社区党委、其他党组织、各级党组织主要负责人、领导班子其他成员以及普通党员。按照每类责任主体自身的特点,该《实施办法》明确了具体的责任类型,细化了三类责任主体的不同考评指标。

2.确责任内容,细化主体责任清单。通过对习近平总书记重要指示精神、各类党内规范性文件加以系统分析、归纳、整合,该《实施办法》将主体责任的内容划分为政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设六大建设责任。按照上述归类,该《实施办法》分别针对各街道、区直单位和区属企业、驻区单位附有三套落实全面从严治党主体责任的《指标评价标准》,并各自细化了36项、33项、32项评价指标。从考评对象的实际情况出发,每套《指标评价标准》的评价指标各有侧重,每年根据实际情况动态调整。指标的设计以问题为导向,汇总了区纪委监委、组织、宣传、统战、政法等部门的工作要求。六大建设责任从宏观着眼,强调原则性;《指标评价标准》从微观入手,强调可操作性和实效性。

3.化可操作性,量化具体评价指标。《指标评价标准》采用100分制,其中的每项具体指标都有各自的对应分值;《指标评价标准》还设置了扣分情形、加分情形,力求奖惩分明。该《实施办法》还具体规定了考评机构、考评办法等方面的具体操作、衔接内容。区委成立考评领导小组,负责考评街道党工委等党组织以及领导干部,并指导全区考评工作。其他各级党组织按照“下管一级”原则,负责下级党组织以及领导干部的考评工作。普通党员的考评由各党支部或党小组自行组织。该《实施办法》按照总得分的不同,划分了包括“合格”“基本合格”“不合格”在内的不同的考评等次。

4.全追责机制,合理问责科学容错。该《实施办法》将考评等次与党组织的责任、干部的提拔任用联系起来,并建立了相应的考评复议机制。在追责过程中,该《实施办法》坚持强化问责但也慎用问责,严格区别责任的不同情形,严格区分集体责任和个人责任、主要领导责任和重要领导责任。此外,对于在落实全面从严治党主体责任过程中受到恶意中伤、诬告陷害以及被恶意炒作和诽谤的党员领导干部,该《实施办法》提出要及时澄清正名、消除影响和顾虑。该《实施办法》还建立了容错纠错机制,明确了容错纠错原则和具体的容错内容。坚持问责只是手段,尽责才是目的,为担当者担当,为负责者负责,以问责的实际成效推动广大党员领导干部担责、尽责。

5.新工作方法,避免增加基层负担。该《实施办法》秉承着不增加基层负担的原则,每年选取一定比例的党组织进行考评,实现一届任期内考评全覆盖。当年被巡察过的单位,原则上两年内不再对其开展落实全面从严治党主体责任考评。该《实施办法》还注重将其他管党治党的考核成果“平移”到全面从严治党主体责任考评中,不重复考评。

记者:你能宏观地总结一下落实全面从严治党主体责任的制度要求吗?

莫纪宏:我个人觉得以下几个方面应当重点加以考虑:一是领导要重视,要亲自抓,抓落实机构,抓落实程序,抓落实效果;二是各级党组织都有承担主体责任的自觉性,不能事不关己高高挂起或者是走过场、流形式;三是全面从严治党主体责任要规范化、制度化,必须要有一套科学合理的程序和机制加以保障;四是要加强全面从严治党主体责任落实的外部监督,让人民群众来检验主体责任落实情况可能更加有效;五是要上下联动,特别是要注重从基层抓起,要保证全面从严治党主体责任落实“有根”,坚决摒弃各种形式主义的干扰。